Везде
Principles of legal protection of the environment in cities
Table of contents
Annotation Estimate Publication content
References Comments
Share
QR
Metrics
Principles of legal protection of the environment in cities
Annotation
PII
S013207690003656-3-1
DOI
10.31857/S013207690003656-3
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Natalia Lisina 
Affiliation: Kemerovo state University
Address: Russian Federation
Edition
Issue 1
Pages
123-135
Abstract

The article explores the principles of legal protection of the environment in cities, their importance in modern conditions of legal regulation and social development. Based on the rule of law, the needs of society and science, modern progressive development, the author proposes a certain system of special principles that should become the basis for effective implementation of legal measures to protect the environment in cities and improve legislation, and to ensure the quality of life of the population in cities. The idea of special principles of legal protection of the environment is based on the author's methodological approach to the study of environmental problems in cities as a unified natural and social system.

Keywords
the environment of cities, the principles of legal protection of the environment in cities, the quality of life in cities, sustainable urban development, public participation in the protection of the environment, urban planning and development, decentralization of management
Received
22.02.2019
Date of publication
22.02.2019
Number of purchasers
96
Views
2869
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite   Download pdf
1 В общем виде слово «принцип» (от лат. prinsipium – «основа», «начало») означает «основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т. д.; руководящая идея, основное правило деятельности» 1. Принципы «выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся его система.., служат основным ориентиром всей правотворческой деятельности, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы…» 2.
1. Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1988. С. 400.

2. Марченко М. Н. Общая теория государства и права. Т. 2. Теория права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 23.
2 Формируются принципы под воздействием конкретных исторических условий, в которых действует право. Принципы отражают определенный уровень экономического, идеологического, нравственного состояния общества3. В этой связи можно согласиться с мнением М. М. Бринчука о том, что «взгляд на принципы через нравственный аспект их методологической роли в развитии и осуществлении права особенно значим на современном этапе общественного развития, который оценивается как системный, или цивилизационный, кризис, прямо связанный с духовным упадком человечества. Во многих случаях в праве недостает именно нравственной составляющей… Принципы права, несущие нравственный потенциал воздействия нормы на поведение человека, послужат существенным ресурсом преодоления кризиса» 4.
3. См.: Радько Т. Н. Теория государства и права: учеб. для вузов. М., 2005. С. 387.

4. Бринчук М. М. Принципы экологического права. М., 2013. С. 6.
3 Учитывая, что экологическое право является достаточно динамичной отраслью права, также динамичны ее принципы и их внутриотраслевая систематика. Принципы чувствительны к целям и задачам, которые ставит государство в решении экологических проблем. Их появление и изменение являются отражением потребностей общества, науки и практики. Они не всегда прямо находят свое отражение в норме права, но также могут вытекать из ее содержания. Принципы, выработанные наукой и практикой, должны служить основой для совершенствования экологического и иных отраслей законодательства. Эффективность формирования правовых норм и институтов, осуществления правоприменительной деятельности зависит во многом от того, насколько четко, полно и обоснованно сформулированы такие принципы.
4 На основе принципов экологического права и законодательства строятся принципы осуществления отдельных видов деятельности в сфере «природа – общество». Не является исключением и отдельно взятая сфера «природа – человек – город».
5 Особенности и специфика взаимосвязей в такой единой природно-социальной системе, как окружающая среда в городах, позволяют автору выделить несколько основных, наиболее значимых специальных принципов правовой охраны окружающей среды в них.
6 Принцип 1. Сохранение, поддержание и восстановление благоприятной окружающей среды в городе как элемента качества жизни человека в нем. Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ наше государство является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В общем виде «достойность», «достойное» – это все, что ассоциируется с отличным качеством, соразмерностью, надлежащим, благоприятным, с тем, что в жизни человека имеет превосходные качественные (моральные, этические, социальные) характеристики 5.
5. См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 1. М., 1994. С. 479, 480; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 177.
7 В юридической литературе превалирует представление о достойной жизни как жизни в материальном достатке на соответствующем стандартам современного развитого общества уровне, возможности доступа к ценностям культуры, гарантированности личной безопасности и свободном физическом, умственном и нравственном развитии человека 6 или возможности пользоваться благами современной цивилизации и свободного развития личности 7. При этом совершенно верно различаются понятия «достойная жизнь» как социальная категория8 и «достоинство» как собственная, индивидуально понимаемая морально-нравственная категория, осознание собственной значимости.
6. См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2003. С. 6.

7. См.: Комментарий к Конституции РФ (Постатейный) / под ред. Л. А. Окунькова. М., 1996. С. 25.

8. См.: Дмитриев Ю. А. Право человека на достойную жизнь как конституционно-правовая категория // Конституционный строй России. Вып. III. 1996. С. 55, 56.
8 Безусловно, понятие «достойная жизнь» для каждого человека есть оценочная категория индивидуума, в которую вкладывается свое содержание (и здесь определенную роль играют пол, возраст, сфера трудовой деятельности, уровень образования, место проживания и прочие факторы). Но в нашей стране обеспечение достойной жизни – это и обязанность государства, которая, как правило, выражается в социально-экономической политике, в охране труда и здоровья людей, обеспечении государственной поддержки социально не защищенных слоев населения, установлении государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты, гарантированного минимального размера оплаты труда.
9 К сожалению, в национальном законодательстве до сих пор не выработаны критерии достойной жизни населения и показатели ее качества в целом. Очевидно, что не может быть обеспечено качество жизни и здоровье человека в некачественной окружающей природной среде, особенно в связи с обострившимися противоречиями в сфере «природа – общество», развитием урбанистических процессов и народонаселения. Поэтому содержание понятия «достойная жизнь» не может ограничиваться только социально-экономическими условиями.
10 В этой связи совершенно справедливо обращает на себя внимание положение Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р) 9 о том, что содержание качества жизни населения образуют не только ее социально-экономические элементы, но и обеспечение экологической безопасности.
9. См.: СЗ РФ. 2008. № 47, ст. 5489.
11 Появление в современном российском законодательстве ориентации развития на достойную жизнь, включающую ее широкое понимание (не только материально-экономическую составляющую), явилось следствием становления за последние годы всех стран на рельсы человеческого развития «для всех и каждого», где экономический рост является средством человеческого развития, а не конечной целью, где человеческий потенциал и их благополучие формируются людьми и для людей 10.
10. См.: Доклад о человеческом развитии 2016. Человеческое развитие для всех и каждого. United Nations Development Programme. Human Development Reports [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> HDR2016 _ RU_Overview_Web.pdf (дата обращения: 21.09.2017).
12 Выражая озабоченность сложной ситуацией в населенных пунктах, международные документы совершенно справедливо поставили зависимость качества жизни людей от решения не только социально-экономических задач, но и проблем охраны окружающей среды в населенных пунктах 11.
11. См.: Ванкуверская декларация о населенных пунктах. Принята Конференцией ООН по населенным пунктам. Ванкувер, Канада, 31 мая – 11 июня 1976 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> decl_conv/ decl_habitat.shtml (дата обращения: 21.09.2017); Стамбульская Декларация по населенным пунктам. Принята на Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат II), Стамбул, Турция, 3—14 июня 1996 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> conv/ declarations/habdecl.shtml (дата обращения: 21.09.2017); Декларация о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии. Принята резолюцией S25/2 специальной сессии Генеральной Ассамблеи от 9 июня 2001 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> declarations/habitatdec.shtml (дата обращения: 21.09.2017).
13 Кроме того, на наш взгляд, было бы правильно утверждать, что качество жизни есть социальный аспект окружающей среды в городе, благоприятная окружающая среда – элемент качества жизни человека в городе, а одним из основных элементов качества жизни в городе следует рассматривать благоприятное состояние природной среды. Неким гарантом стабильности окружающей среды выступает качество экосистем, природных и природно-антропогенных факторов. При этом в этой системе взаимодействия человек играет роль как «воздействующего», так и «на которого воздействуют». Для поддержания этой системы в стабильном (устойчивом) состоянии необходимо, чтобы и природа, и человек уравновешивали друг друга. Как пишет А. С. Шестерюк, любое нарушение какой-либо из частей взаимосвязи и взаимодействия системы «природа – человек – общество», баланса равновесия ведет к деградации не только одной из них, но и каждой последующей и всей экосистемы в целом 12.
12. См.: Шестерюк А. С. Экологическое право: проблемы методологии: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 18.
14 Процесс сохранения устойчивости такой природно-социальной системы, как окружающая среда в городе, сложен, поскольку она многоаспектна и характеризуется множеством правовых связей системы «природа – человек – город», где природа служит основой удовлетворения всевозможных потребностей человека. Сохраняя баланс природно-социальной системы в городе, человек поддерживает окружающую среду в благоприятном состоянии, обеспечивая тем самым качество своей жизни в этой среде.
15 Таким образом, благоприятная окружающая среда в городе – это среда «способствующая», «позитивная», «удобная», «подходящая», «здоровая», «безопасная» и т. п. Она должна быть таковой как для самой природы, так и для человека в городе.
16 Возникает вопрос: какие показатели должны быть положены в основу формирования благоприятной окружающей (природной) среды в городе? С точки зрения правовых связей рассматриваемой нами природно-социальной системы, являющейся сферой правового регулирования экологического законодательства, – это ее «безвредность» для природной среды и человека, одновременно способствующая поддержанию, восстановлению качества природной среды и здоровья человека, а также развитию его экономического, духовного, творческого, научного и иного потенциала в этой среде.
17 Принцип 2. Сочетание экологических, экономических и социальных аспектов развития города есть главный принцип охраны окружающей среды в городах («принцип баланса возможностей и потребностей»). Основой существования данного принципа служит представление об устойчивом развитии. Термин «устойчивое развитие» (от англ. sustainable development – сбалансированное, непрерывно поддерживаемое, самоподдерживающееся, допустимое развитие), введенный Международной комиссией по окружающей среде и развитию ООН в 1987 г.13, означал, по ее определению, такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, не ставя под угрозу способности будущих поколений удовлетворять свои потребности 14. Это – «экологически обоснованное экономическое и социальное развитие.., основанное на идее равенства интересов настоящего и будущего поколений» 15.
13. В то же время многие ученые связывают возникновение концепции устойчивого развития с результатами Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (1972 г.), на которой в общих чертах было указано на взаимосвязь развития и охраны окружающей среды. Между тем именно в 1987 г. термин «устойчивое развитие» получает свое закрепление и определение (в докладе «Наше общее будущее» Г. Х. Брундланд).

14. См.: Голиченков А. К. Экологическое право России. Словарь юридических терминов: учеб. пособие для вузов. М., 2008. С. 326, 327.

15. Бринчук М. М. Экологическое право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 34.
18 На Международной конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.) устойчивое развитие как «процесс изменений в окружающей среде, при котором экономическая деятельность, эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциалы для удовлетворения человеческих потребностей» 16, вошло итоговый документ и, как пишет С. А. Боголюбов, «“пошло шагать” по планете» 17, правда, с различным пониманием того, что является устойчивым развитием «в конкретных исторических, культурных, экономических, этнических, социальных и экологических условиях, характерных для того или иного государства, региона или субрегиона» 18.
16. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию. 3—14 июня 1992 г. Повестка дня на ХХI век (Повестка 21) [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> shtml (дата обращения: 26.02.2017).

17. Боголюбов С. А. Предисловие // Устойчивое развитие: градостроительство, экология, право: хрестоматия / под общ. ред. В. В. Зозули. М., 2016. С. 7.

18. Копылов М., Менса Коку Мариус. Концепция устойчивого развития в формате ЭКОВАС // Право и управление. XXI век. 2015. № 2 (35). С. 81.
19 В течение последующих лет заложенные принципы устойчивого развития претворялись в жизнь в разных странах с переменных успехом, однако, как было отмечено на Конференции РИО+20 «Будущее, которое мы хотим», нужно продолжать выполнять поставленные в 1992 г. задачи по гармонизации отношений общества с природой, экономического и социального развития в интересах настоящего и будущего поколений.
20 В Российской Федерации в 1994—1996 гг. был воспринят традиционный подход к пониманию устойчивого развития. Ставя перед собой задачи создания для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях, выведения из кризисной ситуации ряда крупных городов и промышленных центров, законодатель берет устойчивое развитие в качестве основы совершенствования правового регулирования деятельности и в области градостроительной деятельности. Так, при градостроительстве, в том числе при планировании и застройке поселений, ставились задачи не только обеспечения интересов населения, но и качества окружающей среды.
21 Далее, идея устойчивого развития получает свое оформление в качестве назначения закона и принципа охраны окружающей среды, в том числе при размещении и застройке городских и сельских поселений, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 31.12.2017 г.) «Об охране окружающей среды». В 2002 г. устойчивое развитие получает свою поддержку в Экологической доктрине Российской Федерации (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р) 19, став стратегической целью государственной экологической политики в нашей стране и одновременно ее (политики) приоритетным принципом.
19. См.: СЗ РФ. 2002. № 36, ст. 3510.
22 Однако Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» 20 уже не предусмотрел устойчивого развития как основы стратегического планирования. В этот период наблюдаются существенные изменения законодательства в части оборота земель, предоставления земельных участков, создания условий для комплексного развития территорий городов, привлечения инвестиций, поддержания крупных застройщиков и т. п., что не позволяет говорить об обоснованном сочетании экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства. Наращиваются экологические проблемы в городах.
20. См.: СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I), ст. 3378.
23 Возвращаясь к необходимости решения острых экологических вопросов, в 2017 г. Президент РФ определил в качестве целей государственной политики сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики 21.
21. См.: Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 19.04.2017 г. № 176) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: >>>> 20 апреля 2017 г.
24 Однако только закрепления принципов сбалансированного развития территорий, охраны окружающей среды и природопользования явно недостаточно. Как показывает практика, формальный подход к делу охраны окружающей среды приводит к усугублению и так крайне неблагоприятной экологической ситуации в местах проживания людей и злоупотреблениям экономическими интересами.
25 Если мы обратимся к Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г., принятой Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 г.22, то увидим 17 целей устойчивого развития и 169 задач, носящих комплексный и неделимый характер, обеспечивающих сбалансированность трех компонентов устойчивого развития: экономического, социального и экологического, на которые должны ориентироваться государства и иные участники правовых отношений.
22. Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Рез. ГА ООН 25 июня 2015 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/ N15/291/92/PDF/N1529192.pdf? OpenElement (дата обращения: 21.09.2017).
26 Вопросы социально-экономических и экологических проблем городов, разрастающейся урбанизации также стали предметом рассмотрения участников Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию Хабитат-III (17—20 октября 2016 г., Киото, Эквадор). В рамках реализации цели (обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов) повестки дня была принята Новая программа развития городов (Декларация Киото об экологически устойчивых городах и населенных пунктах для всех) 23, представив город как выполняющий определенные функции (социальную, экологическую, территориальную) и обеспечивающий определенные условия или способствующий им (условия для всеобщего участия, равенство прав; условия для экономического роста; содействие планированию и инвестированию для обеспечения городской мобильности; снижение и регулирование риска бедствий; обеспечение защиты, сохранения, восстановления и формирования своих экосистем, водных ресурсов, мест обитания и биоразнообразия, сведения к минимуму своего воздействия на окружающую среду и перехода к устойчивым моделям потребления и производства).
23. См.: Новая программа развития городов (Декларация Киото об экологически устойчивых городах и населенных пунктах для всех). Принята на Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию Хабитат-III (17—20 октября 2016 г., Киото, Эквадор). Одобрена Генеральной ассамблеей ООН 23 декабря 2016 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> (дата обращения: 21.09.2017).
27 Переход к новой парадигме развития городов, обеспечивающей учет комплексных и неделимых составляющих устойчивого развития, становится главным обязательством стран по проведению преобразований в интересах устойчивого городского развития, где город должен стать источником решения проблем, средством достижения целей гармоничного развития отношений в сфере «природа – человек – город».
28 Невозможно реализовать разнообразные потребности человека в городе без учета экологических требований. В то же время экологически комфортная среда в городе создает возможности для всестороннего развития человека. Человек нуждается не только в здоровой психологически городской среде, но и экологически безвредной окружающей среде, равно как природная среда, создавая условия для реализации потребностей человека, сама требует к себе бережного отношения. Таким образом, становится очевидным, что в современных условиях мы (человек, общество, государство) обязаны принять за основу осуществляемых действий и мероприятий в области охраны окружающей среды в городах главный ориентир – принцип устойчивого развития, устойчивого городского развития, выражающийся в сбалансированном сочетании экологических, экономических и социальных аспектов развития города, который должен получить свое закрепление и развитие в нормах национального законодательства.
29 Принцип 3. Экологически обоснованное планирование развития и застройки территории городов. Гармонично связан с принципом сочетания экологических, экономических и социальных аспектов развития города, поскольку отражает экологическую составляющую окружающей среды в городе как природно-социальной системы и является сдерживающим фактором – мерой, не позволяющей увеличиваться человеческим потребностям до пределов, не отвечающих возможностям природы, а также отражает комплексный подход к территориальному планированию.
30 В контексте рассматриваемого принципа под термином «экологически обоснованная деятельность» мы будем понимать экологически ориентированную, экологически оправданную или соответствующую экологическим требованиям деятельность, а также принятие определенного комплекса мер по защите окружающей природной среды при планировании развития и застройке территорий городов или по компенсации проявляющихся экологических последствий в результате этой деятельности.
31 Реализация принципа экологически обоснованного планирования развития и застройки территории городов позволяет предотвратить негативное воздействие на природную среду и, как следствие, причинение вреда здоровью человека. Для того чтобы достичь желаемого результата, данный принцип должен найти свое выражение в императивных предписаниях, обращенных к широкому кругу участников отношений в сфере «природа – человек – город» (субъектам хозяйственной и иной деятельности, органам государственной власти и местного самоуправления, иным участникам правоотношений, чья деятельность оказывает или может оказать воздействие на окружающую среду).
32 Принцип экологически обоснованного планирования развития и застройки территории городов выражается прежде всего в экологических требованиях при территориальном планировании, градостроительном зонировании, застройке территорий, экологической экспертизе, экспертизе проектной документации, экологическом нормировании.
33 Параметры деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы определяются установленными нормами экологического права требованиями, вытекающими из законов общества и природы, – экологическими требованиями. 24 В человеческой деятельности должны учитываться экологические требования, касающиеся всей природы (окружающей среды) как сложного интегрированного объекта использования и охраны, так и требования источником которых являются отдельные природные объекты и их особенности 25. Однако все они должны выполняться теми субъектами, которым они адресованы, и являются формальным критерием обоснованности экологически значимой деятельности человека26.
24. См.: Бринчук М. М. Законы природы и общества: в 2 ч. Ч. II. М., 2015. С. 13.

25. См.: Теория государства и права: учеб. / под ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 198.

26. См.: Бринчук М. М. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Государство и право. 2000. № 9. С. 38—52; Его же. Законы природы и общества: в 2 ч. Ч. II. С. 18; Гогаева М. Т. Правовой механизм принятия экологически значимых решений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8—13, 16, 17.
34 Экологические требования содержатся прежде всего в нормативном правовом акте. От того, насколько полно и четко они сформулированы, зависит эффективность эколого-правовых мер по охране окружающей среды, а в конечном итоге – состояние окружающей среды и здоровья населения. К сожалению, подавляющее большинство норм закона, содержащих экологические требования, далеки от совершенства, носят общий характер, зачастую не содержат конкретных эколого-правовых требований, хотя с точки зрения юридической техники и значимости регулируемых ими общественных отношений целесообразно их установление в федеральном законе.
35 На наш взгляд, должна быть выстроена определенная комплексная система эколого-правовых мер, применяемая при планировании развития и застройке территории городов (в целях их устойчивого развития). При планировании развития и застройке городов необходимо учитывать ряд факторов: состояние окружающей среды (нагрузка на окружающую среду по физическим, химически, биологическим показателям и по компонентам природной среды; накопленный вред окружающей среде и иные экологические факторы); состояние здоровья населения города (трудоспособного и нетрудоспособного населения; населения по возрастным группам) и уровень его (населения) образования; типологию городов и численность населения; специализацию города (преобладающие отрасли экономики, науки, техники или это город, имеющий на своей территории уникальные памятники истории, культуры и т. п.); природно-географические факторы (температуру окружающей среды, наличие водных объектов, количество солнечных или дождливых дней, наиболее распространенные природные явления, в том числе прогнозируемые, сейсмическую активность территории, зоны подтопления и проч.); градостроительные факторы (характер и параметры существующей застройки; характеристики объектов капитального строительства, преобладающих в городе; развитие системы мест общего пользования, уличной и дорожной сети и т. п.).
36 Этот подход и принцип вполне соответствуют Плану осуществления Новой программы развития городов ООН (Хабитат III), которому должны следовать страны при формировании государственной политики в области охраны окружающей среды городов и совершенствования законодательства в этой сфере, ориентированному на комплексное планирование, на нахождение баланса между краткосрочными потребностями и долгосрочными желаемыми результатами, которые заключаются в конкурентоспособной экономике, высоком качестве жизни и устойчивой окружающей среде.
37 Принцип 4. Участие населения в решении вопросов устойчивого развития городов. Основан на нормах ст. 7, 32, 42 и 58 Конституции РФ, тесно связан с иными принципами охраны окружающей среды в городах и является выражением социального аспекта окружающей среды и ее охраны в городах.
38 Важной предпосылкой эффективной работы рассматриваемого принципа, без которой невозможно достичь его полной реализации, является достигнутый уровень экокультуры населения города, формирующий отношение сопереживания, заботу о природе и стремление сделать жизнь в городе гармоничнее. В этой связи у человека с рождения должно быть заложено милосердное отношение ко всему живому и не утрачено с возрастом либо у него в процессе сознательной его деятельности должна сформироваться потребность сделать окружающий его мир лучше, так как его судьба зависит от окружающей действительности и его благополучие обеспечивается через охрану природы как основы существования самого человека.
39 Для формирования такой потребности особая роль принадлежит семье, воспитателям и педагогам. Но немалая доля в процессе формирования потребности милосердного отношения к природе и стремления к гармоничным отношениям в ней в условиях города приходится на публичные образования, органы государственной власти и местного самоуправления, проявляющаяся в формировании информационного поля о состоянии окружающей среды в городах и ее проблемах, активное вовлечение населения в решение вопросов местного значения, призывы к заботе о природе. Порождение интереса у населения к указанным проблемам, осознание значимости и серьезности последствий приведут его к познавательной деятельности, а затем к активной, и население, возможно, само предложит пути решения ключевых проблем города и направления устойчивого развития городской территории.
40 Пусть обязанность каждого охранять природу рассматривается учеными больше как воспитательный элемент и преимущественно моральная обязанность 27, но осознание человеком природы в качестве основы и условия его жизни, а чистой природной среды в городе – условиям его здоровья приведет к формированию у человека устойчивого отношения к природе в городе, к здоровому образу жизни.
27. См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 171.
41 Значимость рассматриваемого принципа заключается и в том, что у человека формируется потребность заботиться об окружающей среде в городе не только потому, что он сейчас здесь живет, но и потому, что в дальнейшем будут жить его дети, внуки, правнуки, иными словами – будущее поколение. Устойчивое развитие городов и поддержание качества единой природно-социальной системы в городе невозможны без учета интересов будущих поколений, даже если решение принимается сегодня.
42 В XXI в. о важной ценности уважения к природе напомнила Декларация тысячелетия ООН (2000 г.): «В основу охраны и рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. Только таким образом можно сохранить для наших потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой. Нынешние неустойчивые модели производства и потребления должны быть изменены в интересах нашего будущего благосостояния и благополучия наших потомков» 28.
28. Декларация тысячелетия ООН. Принята резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г. Пункт 6. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml (дата обращения: 21.09.2017).
43 Итак, сформированное представление о природной среде и о бережном отношении к ней способствует стремлению граждан к активному участию в решении вопросов охраны окружающей среды, в которой они проживают. При этом граждане должны иметь не только потребность в таком участии, но и возможности.
44 Международные документы все активнее взывают к необходимости участия населения в решении вопросов устойчивого городского развития. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. в качестве руководства к действию провозгласила задачу обеспечения к 2030 г. людей «во всем мире» соответствующей информацией и сведениями об устойчивом развитии и образе жизни в гармонии с природой. Новая программа развития городов (Хабитат III) основана на началах всеобщего участия, вовлечения граждан в общественную жизнь, порождающих чувство сопричастности и ответственности среди городских жителей, а также непосредственного партнерства и сотрудничества между органами власти и гражданским обществом в вопросах городской и территориальной политики.
45 В Российской Федерации основной формой участия граждан в принятии решений в области градостроительной деятельности и обеспечения их интересов являются публичные слушания, результаты которых учитываются при территориальном планировании, градостроительном зонировании и в ряде случаев при планировке и межевании территории.
46 Обязательность проведения, территориальность (в каждом населенном пункте), равные возможности участия, информативность, открытость – главные принципы проведения публичных слушаний, установленные Федеральным законом. На основе этих принципов в каждом муниципальном образовании представительным органом местного самоуправления определяется порядок организации и проведения публичных слушаний.
47 С одной стороны, роль публичных слушаний в качестве основной формы волеизъявления мнения (отношения) граждан к принятию административных решений соответствует международным принципам общественного участия в принятии решений по определенным видам деятельности, с другой – остается нерешенным вопрос о правовых последствиях такого волеизъявления. Ведь мнение граждан, выраженное на публичных слушаниях, может быть как положительным, так и отрицательным, быть основанным на объективных обстоятельствах или же являться следствием субъек- тивного отношения к поставленной проблеме.
48 Эффективность реализации принципа участия населения в решении вопросов устойчивого развития городов зависит от того, насколько население может «влиять на ситуацию». Отсутствие фактического участия населения на начальных стадиях планирования развития городов, недоведение информации до адресата или несвоевременность этой информации, нежелание сторон услышать друг друга, преследуя интересы, не согласуемые с устойчивым развитием, снижают эффективность существующих норм российского законодательства об общественном участии, показывают в итоге неразвитость их социальной ориентированности.
49 В этих условиях население вынуждено выражать свое отношение к проблеме посредством реализации тех прав (точнее – правовых возможностей), которые ему предоставлены вышеперечисленными законами (например, создавать общественные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления о получении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями по вопросам охраны окружающей среды; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении, оказывать содействие органам власти в решении вопросов охраны окружающей среды и др.). Однако и здесь всем известны проблемы с реализацией субъективных прав в области охраны окружающей среды.
50 Определенным достижением в законодательстве последних лет явились введение в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» нормы (ст. 62.2) о проведении общественных (публичных) слушаний по созданию лесопарковых зеленых поясов, а также совершенствование механизма общественного экологического контроля и статуса общественных экологических инспекторов (ст. 68). Однако низкий уровень информированности населения об их правовых возможностях значительно снижает эффективность указанных норм.
51 Устойчивое развитие городов возможно только посредством достижения устойчивости во взаимоотношениях между властью и населением, застройщиком (инвестором) и населением при решении вопросов организации территории посредством равного диалога и партнерства между участниками.
52 Активное привлечение общественности к решению вопросов устойчивого развития городов позволит скорее сориентировать сознание каждого на необходимость охраны окружающей среды как равного элемента жизни в городе наряду с экономическими и социальными вопросами. Только реальные процедуры и гарантии участия граждан в решении вопросов развития экологически устойчивых городов, четко выстроенная система такого участия, основанные на партнерских отношениях с возможностью своевременного «влияния на ситуацию» позволят выстроить грамотную политику в области охраны окружающей среды в городах.
53 В этой связи мы вновь должны настаивать на ратификации Российской Федерацией Конвенции о доступе к информации, об участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской конвенции, 1998 г.), решение по которой общественность ждет уже на протяжении более 25 лет.
54 Принцип 5. Децентрализация и укрепление позиций органов местного самоуправления в деле охраны окружающей среды городов. В современных условиях данный принцип основан на положениях, изложенных в Международных руководящих принципах децентрализации и укрепления местных органов власти и Международных руководящих принципах децентрализации и доступа к базовым услугам для всех, принятых Советом управляющих Программы ООН по населенным пунктам ООН – Хабитат в резолюциях 21/3 от 20 апреля 2007 г. и 22/8 от 3 апреля 2009 г.29
29. См.: Международные руководящие принципы децентрализации и доступа к базовым услугам для всех. ООН – Хабитат. 2009. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> (дата обращения: 21.09.2017).
55 С 1996 г. усилия международного сообщества были направлены на усиление роли местных органов власти, наращивание их потенциала в процессе устойчивого развития городов. Местные органы власти, как находящиеся ближе к гражданам, призваны в большей степени способствовать развитию городов, нежели национальные и региональные власти.
56 В п. 177 Повестки дня Хабитат II (1996 г.) признано, что устойчивого развития населенных пунктов можно добиться посредством «эффективной децентрализации функций, управления политикой, предоставления директивных полномочий и выделения достаточных ресурсов, в том числе полномочий для сбора денежных средств, местным органам власти, которые ближе всего стоят к рядовым гражданам и наилучшим образом представляют их интересы» 30.
30. См.: Повестка дня Хабитат Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат II). Стамбул, 3—14 июня 1996 г. [Электронный ресурс] – Режим доступа: URL: >>>> G9602502.pdf? OpenElement (дата обращения: 21.09.2017).
57 В дальнейшем эта позиция была поддержана и в Декларации о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии, и в Новой программе развития городов (Хабитат III).
58 В нашей стране роль органов местного самоуправления как важного инструмента народовластия укреплялась постепенно – с усилением внимания к проблемам охраны окружающей среды и рационального природопользования. Конституционная реформа, направленная в том числе на совершенствование административно-территориального устройства, проводимая в течение 90-х годов прошлого века, существенным образом отразилась и на полномочиях органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования.
59 Существенные изменения в системе организации предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления произошли в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 31, который явился результатом новых преобразований в области развития местного самоуправления Российской Федерации ввиду накопившихся в этой сфере проблем 32.
31. См.: СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

32. См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5011.
60 Согласно указанному Федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется двумя способами: 1) населением непосредственно, т. е. путем прямого волеизъявления через местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы граждан, обращения граждан; 2) через органы местного самоуправления и их должностных лиц.
61 Первый способ, к сожалению, пока не получает должного развития в экологическом законодательстве и практике его реализации. Относительно второго заметим вообще излишнюю детализацию полномочий по видам муниципальных образований, а также значительное ограничение полномочий в области охраны окружающей среды в сравнении с ранее действовавшим законодательством о местном самоуправлении.
62 Органы местного самоуправления решают вопросы, вопервых, прямо отнесенные к их ведению Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; вовторых, отнесенные (переданные) для их решения иными федеральными законами (прямо или в рамках передачи государственных полномочий).
63 Согласно ст. 10 Федерального закона «Об охране окружающей среды» органы местного самоуправления осуществляют управление в области охраны окружающей среды в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления по охране окружающей среды закреплены в ст. 7 указанного Закона, которые продублированы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».
64 Согласно ст. 55 Федерального закона «Об охране окружающей среды» на органы местного самоуправления возлагается также обязанность при осуществлении хозяйственной и иной деятельности принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
65 Отдельные полномочия органов местного самоуправления закреплены также в Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Федеральных законах «О радиационной безопасности населения», «Об особо охраняемых природных территориях», «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха» и др. Некоторые полномочия по организации мероприятий в области охраны окружающей среды в пределах городских округов определяются муниципальными правовыми актами. Однако в большинстве своем они сводятся к общим направлениям деятельности в области охраны окружающей среды.
66 Несмотря на то что органы местного самоуправления являются равноправными участниками экологических отношений, деятельность которых должна основываться на важных принципах охраны окружающей среды, их полномочия по организации такой деятельности до сих пор четко не определены, а разграничение полномочий идеологически не выстроено, не поставлено в зависимость от целей экологической политики.
67 Постоянные изменения законодательства в части передачи и упразднения полномочий (например, болезненный вопрос о муниципальном экологическом контроле), смещение акцентов от центра к регионам, от регионов на места, от муниципалитетов к регионам не способствуют эффективности управленческой деятельности, наращиванию потенциала муниципалитетов и в конечном счете устойчивому развитию городов, основанному на принципах децентрализации. Кроме того, любые «перестановки» влияют на качество выполняемых функций, уровень квалификации специалистов и должностных лиц, выполняющих их.
68 Можно вполне согласиться с высказываемыми мнениями ученых о том, что полномочия органов местного самоуправления носят обобщенный характер и нуждаются в конкретизации 33, а существующие правовые возможности не позволяют органам местного самоуправления соответствовать ожиданиям населения 34 и что для повышения роли органов местного самоуправления в охране окружающей среды в нормативных актах необходимо установить конкретные формы их участия 35. Все это крайне актуально в условиях нездоровой экологической обстановки в большинстве городов Российской Федерации, влияющей на качество жизни населения.
33. См.: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5011.

34. См.: Ибрагимов К. Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. 2013. № 20. С. 15—20.

35. См.: Васильева М. И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 72—80.
69 Применительно к обеспечению качественной окружающей среды в городе востребованными формами участия органов местного самоуправления могли бы явиться: участие в осуществлении экологического контроля на территории города, реализация информационной политики в городах, тесное взаимодействие с общественностью («связующее звено»), активное партнерство и сотрудничество с органами государственной власти, обмен опытом с другими муниципальными образованиями, решение вопросов охраны окружающей среды градостроительными средствами (посредством территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированной градостроительной политики, создания доступной, привлекательной и новаторской городской среды), т. е. управление развитием городов.
70 В заключение отметим, что изложенное представление о специальных принципах правовой охраны окружающей среды построено на методологическом подходе автора к исследованию проблем охраны окружающей среды городов как единой природно-социальной системе, а рассмотренные выше принципы ориентированы на всех участников экологических правоотношений, как граждан, так и публичных образований, субъектов, участвующих как в правотворческой, так и в правоприменительной и правоохранительной деятельности. На их основе должна быть выстроена четкая система правовых мер охраны и улучшения состояния окружающей среды в городах.

References

1. Anisimov A. P., Alekseev A. P. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti okhrany okruzhayuschej sredy: voprosy klassifikatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2003. № 2. S. 35—38.

2. Bogolyubov S. A. Predislovie // Ustojchivoe razvitie: gradostroitel'stvo, ehkologiya, pravo: khrestomatiya / pod obsch. red. V. V. Zozuli. M., 2016. S. 7.

3. Brinchuk M. M. Zakony prirody i obschestva: v 2 ch. Ch. II. M., 2015. S. 13, 18.

4. Brinchuk M. M. Pravovoj mekhanizm podgotovki i prinyatiya ehkologicheski znachimykh reshenij // Gosudarstvo i pravo. 2000. № 9. S. 38—52.

5. Brinchuk M. M. Printsipy ehkologicheskogo prava. M., 2013. S. 6.

6. Brinchuk M. M. Ehkologicheskoe pravo: ucheb. 2-e izd., pererab. i dop. M., 2004. S. 34.

7. Vankuverskaya deklaratsiya o naselennykh punktakh. Prinyata Konferentsiej OON po naselennym punktam. Vankuver, Kanada, 31 maya – 11 iyunya 1976 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/decl_habitat.shtml (data obrascheniya: 21.09.2017).

8. Vasil'eva M. I. Okhrana okruzhayuschej sredy kak funktsiya organov mestnogo samoupravleniya // Zakonodatel'stvo i ehkonomika. 2006. № 5. S. 72—80.

9. Gogaeva M. T. Pravovoj mekhanizm prinyatiya ehko- logicheski znachimykh reshenij: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 2011. S. 8—13, 16, 17.

10. Golichenkov A. K. Ehkologicheskoe pravo Rossii. Slovar' yuridicheskikh terminov: ucheb. posobie dlya vuzov. M., 2008. S. 326, 327.

11. Dal' V. Tolkovyj slovar' zhivogo velikorusskogo yazyka: v 4 t. T. 1. M., 1994. S. 479, 480.

12. Deklaratsiya o gorodakh i drugikh naselennykh punktakh v novom tysyacheletii. Prinyata rezolyutsiej S?25/2 spetsial'noj sessii General'noj Assamblei ot 9 iyunya 2001 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/habitatdec.shtml (data obrascheniya: 21.09.2017).

13. Deklaratsiya Rio-de-Zhanejro po okruzhayuschej srede i razvitiyu. 3—14 iyunya 1992 g. Povestka dnya na KhKhI vek (Povestka 21) [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml (data obrascheniya: 26.02.2017).

14. Deklaratsiya tysyacheletiya OON. Prinyata rezolyutsiej 55/2 General'noj Assamblei OON ot 8 sentyabrya 2000 g. Punkt 6. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml (data obrascheniya: 21.09.2017).

15. Dmitriev Yu. A. Pravo cheloveka na dostojnuyu zhizn' kak konstitutsionno-pravovaya kategoriya // Konstitutsionnyj stroj Rossii. Vyp. III. 1996. S. 55, 56.

16. Doklad o chelovecheskom razvitii 2016. Chelovecheskoe razvitie dlya vsekh i kazhdogo. United Nations Development Programme. Human DevelopmentReports [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL. http://hdr.undp.org/sites/default/files/HDR2016 _ RU_Overview_Web.pdf (data obrascheniya: 21.09.2017).

17. Ibragimov K. Kh. Administrativno-pravovye problemy sovershenstvovaniya vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya v ehkologicheskoj sfere // Yurist. 2013. № 20. S. 15—20.

18. Kommentarij k Konstitutsii RF (Postatejnyj) / pod red. L. A. Okun'kova. M., 1996. S. 25.

19. Kopylov M., Mensa Koku Marius. Kontseptsiya ustojchivogo razvitiya v formate EhKOVAS // Pravo i upravlenie. XXI vek. 2015. № 2 (35). S. 81.

20. Marchenko M. N. Obschaya teoriya gosudarstva i prava. T. 2. Teoriya prava / pod red. M. N. Marchenko. M., 1998. S. 23.

21. Mezhdunarodnye rukovodyaschie printsipy detsentralizatsii i dostupa k bazovym uslugam dlya vsekh. OON – Khabitat. 2009 [Ehlektronnyj resurs] –Rezhim dostupa: URL: http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/LAD_RUSSIAN.pdf (data obrascheniya: 21.09.2017).

22. Nauchno-prakticheskij kommentarij k Konstitutsii RF. 3-e izd., pererab. i dop. / pod red. B. N. Topornina. M., 2003. S. 6.

23. Novaya programma razvitiya gorodov (Deklaratsiya Kioto ob ehkologicheski ustojchivykh gorodakh i naselennykh punktakh dlya vsekh). Prinyata na Konferentsii OON po zhil'yu i ustojchivomu gorodskomu razvitiyu Khabitat-III (17—20 oktyabrya 2016 g., Kioto, Ehkvador). Odobrena General'noj assam- bleej OON 23 dekabrya 2016 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-Russian.pdf (data obrascheniya: 21.09.2017).

24. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka. M., 1999. S. 177.

25. Povestka dnya Khabitat Konferentsii OON po naselennym punktam (Khabitat II). Stambul, 3—14 iyunya 1996 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G96/025/02/PDF/ G9602502.pdf? OpenElement (data obrascheniya: 21.09.2017).

26. Preobrazovanie nashego mira: Povestka dnya v oblasti ustojchivogo razvitiya na period do 2030 goda. Rez. GA OON 25 iyunya 2015 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL: https://documents-dds ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N15/291/92/PDF/N1529192.pdf? OpenElement (data obrascheniya: 21.09.2017).

27. Rad'ko T. N. Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. dlya vuzov. M., 2005. S. 387.

28. Slovar' inostrannykh slov. 15-e izd., ispr. M., 1988. S. 400.

29. Stambul'skaya Deklaratsiya po naselennym punktam. Prinyata na Konferentsii OON po naselennym punktam (Khabitat II), Stambul, Turtsiya, 3—14 iyunya 1996 g. [Ehlektronnyj resurs] – Rezhim dostupa: URL. http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/habdecl.shtml (data obrascheniya: 21.09.2017).

30. Teoriya gosudarstva i prava: ucheb. / pod red. O. V. Martyshina. M., 2007. S. 198.

31. Khabrieva T. Ya., Chirkin V. E. Teoriya sovremennoj konstitutsii. M., 2005. S. 171.

32. Shesteryuk A. S. Ehkologicheskoe pravo: problemy metodologii: avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. SPb., 2000. S. 18.

Comments

No posts found

Write a review
Translate